MÔ HÌNH LÃNH THỔ THÔNG MINH “SỐNG CÙNG NƯỚC” CHO HỆ THỐNG ĐÔ THỊ MIỀN NÚI TỈNH CAO BẰNG THÍCH ỨNG KHÍ HẬU CỰC ĐOAN

PGS.TS.KTS. Nguyễn Vũ Phương
              PGĐ. Học viện Chiến lược, bồi dưỡng cán bộ xây dựng

DOI: doi 10.65732/xaydungdothi.25.04.2026

TÓM TẮT

Biến đổi khí hậu đang làm gia tăng các hiện tượng cực đoan như mưa lớn, lũ quét, sạt lở đất và ngập lụt đô thị, đặc biệt tại các tỉnh miền núi. Cao Bằng, với địa hình thung lũng hẹp, mạng lưới sông suối dày đặc và cấu trúc đô thị phân tán, là một trong những địa phương chịu tác động rõ nét, trong đó nổi bật là rủi ro ngập lụt và lũ bùn. Trong bối cảnh đó, kiểm soát ngập lụt đô thị miền núi không thể chỉ dựa vào các giải pháp cục bộ hay phương thức quản lý truyền thống, mà cần một cách tiếp cận ở quy mô lãnh thổ và lưu vực sông (LVS), xem hệ thống đô thị Cao Bằng như một chỉnh thể gắn với các LVS Bằng, Hiến, Gâm và sông Quây Sơn.

Bài tham luận này đề xuất mô hình quản trị 4 tầng tích hợp: Không gian - Quy hoạch, Hạ tầng - Kỹ thuật, Dữ liệu - Công nghệ, và Thể chế - Quản trị, nhằm định hướng phát triển lãnh thổ thông minh theo tinh thần “sống cùng nước”, với lộ trình chuyển từ ứng phó bị động sang thích ứng chủ động trong quản lý rủi ro thiên tai.  Khả năng chống chịu của đô thị miền núi tỉnh Cao Bằng không phụ thuộc chủ yếu vào quy mô hạ tầng thoát nước, mà vào năng lực tổ chức lãnh thổ theo logic LVS và quản trị dữ liệu rủi ro.

TỪ KHÓA: Biến đổi khí hậu; Đô thị miền núi; Ngập úng; Lãnh thổ thông minh; Quản trị tích hợp và theo LVS; Cao Bằng.

ABSTRACT

Climate change is intensifying extreme hydro-meteorological hazards—including short-duration heavy rainfall, flash floods, landslides, and urban inundation—particularly across mountainous regions. Cao Bang Province, characterized by narrow valley terrains, dense river and stream networks, and a dispersed urban pattern, is highly exposed to compound flood risks, where rapid-onset flooding is often accompanied by sediment and debris.

Under these conditions, urban flood risk management in mountainous areas can no longer depend primarily on localized structural measures or conventional sector-based administration. Instead, it requires a territorial, river-basin perspective that treats the Cao Bang urban system as an interconnected whole structured by the Bang, Hien, Gam, and Quay Son basins.

This paper proposes an integrated four-tier governance framework comprising: (1) Spatial Planning, (2) Infrastructure and Engineering, (3) Data and Technology, and (4) Institutional Governance. The framework supports the development of a “smart territory” grounded in the principle of “living with water” and provides a transition pathway from reactive response toward proactive, risk-informed adaptation.

The resilience of Cao Bang’s mountainous urban system depends less on the sheer capacity of drainage infrastructure than on the ability to organize territorial development according to basin logic and to operationalize risk data through integrated governance and cross-jurisdictional coordination.

KEYWORDS: Climate change; Mountainous urban systems; Urban flooding; Smart territory; River-basin approach; Integrated governance; Cao Bang.

I. BỐI CẢNH KHÍ HẬU CỰC ĐOAN VÀ RỦI RO LŨ, NGẬP ÚNG ĐỐI VỚI HỆ THỐNG ĐÔ THỊ CAO BẰNG

1.1. Đặc điểm tài nguyên nước và BĐKH với tỉnh Cao Bằng

Cao Bằng là tỉnh miền núi phía Bắc, trên 90% diện tích là đồi núi, thuộc LVS Bằng–Kỳ Cùng (một trong 9 LVS lớn của Việt Nam), với tổng lượng nước khoảng 8,6 tỷ m³ ở mức trung bình. Địa hình karst - đá vôi bị chia cắt mạnh, mạng lưới sông suối dày nhưng quy mô nhỏ, độ dốc lớn và nhiều thác ghềnh, làm hạn chế khả năng trữ nước tự nhiên và khiến dòng chảy biến động mạnh theo mùa [5].

Chế độ khí hậu nhiệt đới gió mùa tạo hai mùa rõ rệt: mùa mưa (4–10) và mùa khô (11–3), với lượng mưa trung bình 1.200–1.600 mm/năm. Mùa mưa, dòng chảy tập trung nhanh gây lũ quét, ngập tại thung lũng và đô thị ven sông; mùa khô, nhiều đoạn sông suối suy giảm mạnh, thậm chí cạn kiệt [7], [8]. Trong bối cảnh BĐKH, Cao Bằng dự báo chịu gia tăng các cực đoan khí tượng - thủy văn, nổi bật:

(i) mưa lớn cường độ cao trong thời gian ngắn gây lũ quét và sạt lở;

(ii) ngập nhanh, lũ bùn tại các đô thị;

(iii) biến động dòng chảy khó dự báo [7], [8].

Các đặc trưng này làm quá tải hệ thống thoát nước trong mưa cực đoan và gia tăng rủi ro ngập kèm bùn đất/bồi lấp - dạng ngập điển hình của đô thị miền núi do hạn chế không gian phát triển và năng lực hạ tầng so với vùng đồng bằng [7].

Hình 1: LVS Bằng Giang - Kỳ Cùng trong hệ thống 9 LVS lớn tại Việt Nam.
1.2. Tình hình rủi ro thiên tai và tác động đến các đô thị tỉnh Cao Bằng

Bản đồ điều kiện tự nhiên tỉnh Cao Bằng (Hình 2) thể hiện hệ thống sông chính gồm Bằng Giang, Quây Sơn và Gâm, nguồn cung cấp nước quan trọng cho sản xuất và sinh hoạt, đồng thời xác định 17 đô thị theo Chương trình phát triển đô thị đến năm 2030 (phê duyệt năm 2017) và các khu vực có nguy cơ ngập lụt, lũ quét, sạt lở đất [6]

Hình 2: Bản đồ điều kiện tự nhiên tỉnh Cao Bằng và các khu vực đô thị, rủi ro thiên tai

Hệ thống sông suối của Cao Bằng nhìn chung có quy mô nhỏ, độ dốc lớn và ít hồ điều tiết. Dưới tác động của mưa cực đoan, dòng chảy thường tăng nhanh, làm gia tăng nguy cơ ngập đột ngột và ngập kèm bùn đất tại các đô thị nằm trong thung lũng ven sông.

Bảng 1. Hệ thống các LVS sông chính và mối liên kết với các đô thị Cao Bằng [5] [6].

Trong bối cảnh đó, việc phát triển theo mô hình lãnh thổ “Sống cùng nước” gắn với quản trị theo lưu vực là hướng tiếp cận phù hợp nhằm nâng cao khả năng chống chịu và phát triển đô thị bền vững.

1.3. Khoảng trống trong quản trị nước đô thị tại Cao Bằng

Trong khi các rủi ro khí hậu như mưa cực đoan, lũ quét và ngập bùn đất ngày càng gia tăng, mô hình quản lý nước đô thị hiện nay tại Cao Bằng vẫn chủ yếu dựa trên tiếp cận công trình cục bộ. [5] [7] [8]. Cách tiếp cận này bộc lộ một số hạn chế cơ bản:

1. Hệ thống thoát nước chủ yếu theo tư duy “thoát nhanh”, thiếu các giải pháp trữ - điều tiết - phân tán dòng chảy phù hợp địa hình thung lũng hẹp, khiến khi mưa lớn xảy ra hệ thống dễ quá tải và phát sinh ngập kèm bùn đất.

2. Quy hoạch và sử dụng đất chưa tích hợp đầy đủ rủi ro thủy văn – địa hình theo quy mô lưu vực, nên tác động thượng - trung - hạ lưu chưa được kiểm soát đồng bộ.

3. Dữ liệu khí tượng - thủy văn và rủi ro còn phân tán, chưa hình thành nền tảng dùng chung phục vụ dự báo và vận hành.

4. Cơ chế điều phối liên ngành – liên không gian theo lưu vực còn yếu, khiến quản lý thiên về phản ứng sau thiên tai hơn là quản trị rủi ro chủ động.

Những hạn chế trên cho thấy vấn đề cốt lõi không chỉ nằm ở thiếu công trình hạ tầng, mà ở khoảng trống trong mô hình quản trị tích hợp nước đô thị theo lãnh thổ và lưu vực. Do đó, yêu cầu đặt ra đối với Cao Bằng không đơn thuần là nâng cấp hệ thống thoát nước, mà là chuyển từ tiếp cận quản lý công trình sang quản trị nước theo logic lưu vực và rủi ro.

II. CƠ SỞ KHOA HỌC VÀ KHUNG TIẾP CẬN LÃNH THỔ THÔNG MINH THÍCH ỨNG VỚI NƯỚC

2.1. Khung tiếp cận: Lãnh thổ thông minh - Quản trị lưu vực - Sống cùng nước

Trong bối cảnh BĐKH làm gia tăng mưa cực đoan và nguy cơ ngập lụt ở các đô thị miền núi, cách tiếp cận phát triển dựa trên thoát nước đơn thuần không còn phù hợp [13] [15]. Với Cao Bằng, nơi các đô thị hình thành dọc theo thung lũng sông và phụ thuộc chặt chẽ vào chế độ dòng chảy, tổ chức phát triển lãnh thổ cần bám theo logic tự nhiên của nước thay vì ranh giới hành chính cấp xã/phường. Cách tiếp cận đề xuất được xây dựng trên ba nền tảng bổ trợ lẫn nhau:

1. Lãnh thổ thông minh: khung quản trị dựa trên dữ liệu và tích hợp hệ thống;
2. Quản trị theo lưu vực: tổ chức không gian phát triển theo cấu trúc thượng – trung – hạ lưu của hệ thống sông suối;
3. “Sống cùng nước”: định hướng tổ chức không gian đô thị thích ứng, chấp nhận ngập có kiểm soát và tăng khả năng chống chịu.

Ba nền tảng này kết hợp tạo cơ sở để định hình mô hình lãnh thổ thích ứng với nước phù hợp với đặc thù đô thị miền núi Cao Bằng.

Hình 3: Khung tiếp cận lãnh thổ thích ứng với nước tại Cao Bằng (Nguồn: NVP 2026)

2.2. Lãnh thổ thông minh

Trong tham luận này, “Lãnh thổ thông minh” được hiểu như một khung tổ chức - quản trị lãnh thổ theo hệ thống, phù hợp với tỉnh miền núi có mạng lưới đô thị phân tán theo lưu vực như Cao Bằng. Khác với “đô thị thông minh” (Smart City - tối ưu dịch vụ/hạ tầng trong một đô thị) [19] và “vùng thông minh” (Smart Region - tăng cường liên kết vùng về kinh tế - hạ tầng) [12], Lãnh thổ thông minh đặt trọng tâm vào tích hợp dữ liệu - điều phối đa cấp - liên kết hệ sinh thái ở quy mô toàn lãnh thổ [23].

Theo đó, mô hình lãnh thổ thông minh được khái quát là: Quy hoạch theo lưu vực + dữ liệu KTTV + điều phối đa cấp, kết hợp sự tham gia cộng đồng nhằm nâng cao năng lực dự báo, quản lý rủi ro và thích ứng khí hậu cho Cao Bằng [11].

2.3. Quản trị lưu vực

Quản trị lưu vực (Basin Governance) tiếp cận nước như trục tổ chức không gian phát triển và là nền tảng của quản lý tài nguyên nước tổng hợp (IWRM). Theo cách tiếp cận này, các quyết định về quy hoạch - hạ tầng - sử dụng đất cần được điều phối theo chuỗi thượng → trung → hạ lưu, bảo đảm kết nối giữa hệ sinh thái với đô thị và sản xuất nông lâm, đồng thời gắn mục tiêu phát triển kinh tế với quản lý rủi ro thiên tai nhằm hình thành hệ thống đô thị miền núi an toàn, bền vững và thích ứng khí hậu (GWP) [20]

Hình 4: Chuỗi tai biến ngập lụt do mưa cực đoan trong lưu vực karst miền núi Cao Bằng

Sơ đồ (hình 4) minh họa chuỗi tai biến thủy - địa mạo điển hình trong lưu vực karst miền núi dưới tác động mưa cực đoan: tích nước tạm thời → vỡ, tràn đập → lũ quét → sạt lở thứ cấp → hình thành dòng bùn đá → ngập và bồi lấp tại đô thị thung lũng hạ lưu. Chuỗi sự kiện này cho thấy rủi ro ngập lụt ở hạ lưu không chỉ phụ thuộc vào cường độ mưa mà còn chịu chi phối mạnh bởi chế độ thủy văn và biến đổi sử dụng đất - sinh thái ở thượng lưu.

Vì vậy, quản trị theo lưu vực cho phép tổ chức phát triển theo “logic của nước”, giảm xung đột giữa phát triển và phòng chống thiên tai, đồng thời nâng cao năng lực dự báo, điều hành và thích ứng với BĐKH cho Cao Bằng [8].

2.4. Tiếp cận “Sống cùng nước”

Tiếp cận “Sống cùng nước” (Living with Water) là chuyển sang tư duy thích ứng, tổ chức không gian theo chu trình nước tự nhiên và chấp nhận ngập có kiểm soát, thông qua bảo tồn hành lang thoát lũ, tăng không gian trữ nước và áp dụng hạ tầng xanh/giải pháp dựa vào tự nhiên [21] [8]

                        Hình 5: Chuỗi giải pháp quản lý nước theo lưu vực miền núi

Sơ đồ chuyển đổi mô hình Làm chậm - Trữ nước - Bảo vệ (Slow-Store-Protect) sang chuỗi quản lý nước theo lưu vực miền núi Cao Bằng, bao gồm: giữ nước ở thượng nguồn, phân tán dòng chảy trên sườn dốc, trữ tạm ở trung lưu thông qua phát triển hệ thống hồ điều hòa và ruộng bậc thấp, bảo vệ và thích ứng cho đô thị thung lũng, đồng thời thiết lập hành lang sông và vùng trữ lũ ven sông nhằm giảm ngập và giảm rủi ro lũ quét.

Với Cao Bằng, nơi sông suối dốc và khả năng trữ nước hạn chế, cách tiếp cận này cho phép quy hoạch vùng đệm ngập và phát triển các hồ điều tiết/không gian trữ nước, qua đó giảm thiệt hại và nâng cao khả năng phục hồi đô thị; phù hợp khuyến nghị ưu tiên Nature-based Solutions cho các đô thị miền núi dễ tổn thương. [26]

Bảng 2: SWOT cho các đô thị Cao Bằng về ngập úng (Nguồn NVP 2026)

III. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO CAO BẰNG

Trong bối BĐKH và mưa cực đoan, nhiều quốc gia đã chuyển từ tư duy “kiểm soát nước” sang “thích ứng với nước” thông qua quy hoạch không gian, hạ tầng linh hoạt, quản trị theo lưu vực và ứng dụng công nghệ. Các kinh nghiệm này cung cấp những gợi ý quan trọng trong quy hoạch và phát triển các đô thị miền núi như Cao Bằng.

3.1. Quy hoạch dựa trên rủi ro

Trong tổ chức không gian, Hà Lan là điển hình với chương trình “Room for the River”, chuyển từ cách tiếp cận truyền thống - nâng cao đê điều sang tạo “dư địa cho sông” thông qua mở rộng hành lang thoát lũ, bố trí vùng ngập có kiểm soát và tái cấu trúc sử dụng đất ven sông, với 10 nhóm giải pháp chủ đạo (Hình 6) [21]. Ở cấp độ thể chế, EU đã ban hành Floods Directive 2007/60/EC, yêu cầu các quốc gia thành viên xây dựng bản đồ nguy cơ lũ và tích hợp quản lý rủi ro vào quy hoạch không gian [14].

Cách tiếp cận này khẳng định vai trò của quy hoạch dựa trên rủi ro theo hệ thống tự nhiên, thay vì thuần túy theo địa giới hành chính, qua đó hỗ trợ nâng cao năng lực điều phối, phù hợp với định hướng cải cách quản trị và chuyển đổi số tại Việt Nam hiện nay.

Hình 6. Các nhóm giải pháp “Room for the River” tăng không gian cho sông [21].

3.2. Hạ tầng linh hoạt và giải pháp dựa vào tự nhiên

Về hạ tầng, nhiều quốc gia đã phát triển các giải pháp dựa vào tự nhiên nhằm tăng khả năng chống chịu của đô thị. Tại Vương quốc Anh, hệ thống SuDS (Sustainable Drainage Systems) sử dụng mương thấm, bể điều tiết và mái xanh để quản lý nước mưa theo hướng bền vững (CIRIA) [15]. Cơ quan Bảo vệ Môi trường Hoa Kỳ (US EPA) cũng khuyến nghị áp dụng hạ tầng xanh như một giải pháp hiệu quả để giảm áp lực cho hệ thống thoát nước truyền thống [16] .

Tại Trung Quốc, chương trình đô thị bọt biển “Sponge City” thúc đẩy các giải pháp “thấm - giữ - trữ - làm chậm - xả” thông qua bề mặt thấm, hồ điều hòa và không gian xanh nhằm giảm dòng chảy đỉnh và hạn chế ngập đô thị [22].

3.3. Quản trị dựa trên dữ liệu

Trong lĩnh vực dữ liệu và công nghệ, việc quản trị rủi ro thiên tai ngày càng dựa vào hệ thống quan trắc và mô hình hóa. EU đã phát triển chương trình Copernicus (EEA) nhằm cung cấp dữ liệu viễn thám hỗ trợ giám sát lũ lụt và sạt lở theo thời gian thực. Nhật Bản thiết lập mạng quan trắc dày đặc và hệ thống cảnh báo sớm đa cấp cho mưa cực đoan và lũ quét, giúp nâng cao năng lực dự báo và ứng phó (MLIT/JMA). Trong khi đó, Singapore áp dụng mô hình quản trị nước thông minh dựa trên dữ liệu thời gian thực nhằm điều phối hiệu quả hệ thống thoát nước và giảm rủi ro ngập (PUB Singapore).

3.4. Thể chế và quản trị theo lưu vực

Về thể chế, nhiều quốc gia đã tổ chức quản trị nước theo lưu vực. Tại Pháp, các ủy ban “Agences de l’Eau” vận hành theo lưu vực, cho phép điều phối liên ngành và huy động nguồn lực tài chính cho bảo vệ nguồn nước [17]. Tại Australia, “Murray–Darling Basin Authority” quản lý tài nguyên nước xuyên bang theo lưu vực nhằm đảm bảo cân bằng giữa phát triển và bảo tồn.

Khung hành động Sendai (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030) cũng nhấn mạnh việc chuyển từ ứng phó sang quản trị rủi ro thông qua phối hợp đa cấp và sự tham gia của cộng đồng (UNDRR) [18]

Các kinh nghiệm này cho thấy sự chuyển dịch từ kiểm soát dòng chảy sang tổ chức không gian thích ứng, chính là logic mà mô hình lãnh thổ thông minh hướng tới.

3.5. Bài học quốc tế cho Cao Bằng

Đô thị thích ứng khí hậu không thể dựa vào các giải pháp kỹ thuật rời rạc, mà cần một hệ thống tích hợp không gian - hạ tầng - dữ liệu - thể chế. Cách tiếp cận này đặc biệt phù hợp với Cao Bằng, nơi các đô thị phát triển dọc thung lũng sông và chịu tác động trực tiếp của chế độ dòng chảy.

Bảng 3: Các bài học quốc tế và khả năng áp dụng cho Cao Bằng (Nguồn: NVP 2026)

Việc vận dụng các bài học quốc tế theo hướng “địa phương hóa” sẽ góp phần nâng cao khả năng thích ứng của hệ thống đô thị miền núi Cao Bằng trước các cú sốc khí hậu trong tương lai

IV. QUẢN TRỊ LÃNH THỔ THÔNG MINH 4 TẦNG CHO CAO BẰNG THÍCH ỨNG KHÍ HẬU CỰC ĐOAN

4.1. Logic vận hành khung quản trị 4 tầng

Tiếp nối cơ sở tiếp cận phát triển lãnh thổ thích ứng với nước (Mục 2) và các bài học quốc tế (Mục 3), việc triển khai mô hình “Sống cùng nước” tại Cao Bằng cần được cụ thể hóa bằng khung quản trị tích hợp 4 tầng, gồm: (i) Không gian–Quy hoạch; (ii) Hạ tầng–Kỹ thuật; (iii) Dữ liệu–Công nghệ; (iv) Thể chế–Quản trị.

Khung 4 tầng được thiết kế như một hệ thống vận hành theo chu trình “thiết kế - thực thi - giám sát - điều chỉnh”, thay vì bốn hợp phần song song. Trong đó, Thể chế - Quản trị giữ vai trò dẫn dắt (xác lập mục tiêu, phân công trách nhiệm, cơ chế phối hợp và huy động nguồn lực); Không gian–Quy hoạch là khung định hướng (phân vùng rủi ro, hành lang thoát lũ, kiểm soát sử dụng đất và cao độ nền); Hạ tầng - Kỹ thuật là công cụ thực thi (chuyển hóa định hướng quy hoạch thành danh mục công trình và giải pháp xanh - xám theo điểm nóng); và Dữ liệu - Công nghệ là bộ não - cơ chế phản hồi (quan trắc, mô hình hóa, cảnh báo sớm để hiệu chỉnh quy hoạch, tối ưu vận hành hạ tầng và hỗ trợ ra quyết định).

Theo logic này, quan hệ giữa các tầng mang tính dẫn dắt - phụ thuộc và có vòng phản hồi: Thể chế → Quy hoạch → Hạ tầng, đồng thời Dữ liệu liên tục phản hồi để cập nhật quy hoạch và điều chỉnh vận hành/đầu tư theo rủi ro thực tế và kịch bản khí hậu. Bốn tầng vì vậy liên kết chặt chẽ, tạo nền tảng vận hành hệ thống đô thị thích ứng cho địa hình miền núi như Cao Bằng.

4.2. Không gian – Quy hoạch

Không gian - Quy hoạch là tầng định hình khung rủi ro và quy tắc không gian làm cơ sở lựa chọn hạ tầng và vận hành, định hình phát triển dựa trên cấu trúc rủi ro và chức năng của hệ thống lưu vực, thay vì phụ thuộc vào ranh giới hành chính truyền thống. Hệ thống pháp luật hiện hành như Luật Quy hoạch (2017), Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn (2025), Luật Đất đai (2024) và Luật Bảo vệ môi trường (2020) cho phép:

• Xác lập hành lang bảo vệ sông suối,
• Phân vùng phát triển theo điều kiện tự nhiên,
• Kiểm soát cao độ nền xây dựng,
• Hạn chế phát triển tại khu vực rủi ro.

Đối với Cao Bằng, đây là cơ sở để tích hợp bản đồ ngập lụt, bùn đá và sạt lở vào quy hoạch, qua đó kiểm soát phát triển đô thị tại các thung lũng ven sông theo hướng thích ứng rủi ro (IPCC, 2022).

4.3. Hạ tầng - Kỹ thuật

Hạ tầng - Kỹ thuật là tầng thực thi các ưu tiên theo quy hoạch rủi ro bằng chuỗi giải pháp xanh - xám, bảo đảm khả năng điều tiết nước và giảm thiểu rủi ro thiên tai. Các quy định trong Luật Xây dựng (2014, sửa đổi 2020), Luật Đầu tư công (2019) và hệ thống quy chuẩn kỹ thuật cho phép:

• Phát triển hồ điều hòa và không gian trữ nước,
• Cải tạo hệ thống thoát nước đô thị,
• Triển khai hạ tầng xanh và giải pháp LID/SuDS,
• Xây dựng công trình phòng chống lũ quét và sạt lở.

Đối với đô thị miền núi như Cao Bằng, tầng này tạo nền tảng để hình thành chuỗi giải pháp “giữ - thấm - trữ - trễ - xả”, giúp thích ứng với dòng chảy nhanh và khả năng trữ nước tự nhiên hạn chế (ADB, 2020).

4.4. Dữ liệu - Công nghệ

Dữ liệu - Công nghệ là tầng phản hồi cung cấp bằng chứng để cập nhật quy hoạch và tối ưu vận hành, hỗ trợ quản trị đô thị dựa trên thông tin khí tượng - thủy văn. Luật Khí tượng thủy văn (2015) cùng với các chiến lược chuyển đổi số quốc gia như Nghị quyết 57 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia, Nghị định 269 phát triển đô thị thông minh, cho phép:

• Xây dựng cơ sở dữ liệu khí tượng – thủy văn,
• Ứng dụng GIS và mô hình hóa rủi ro,
• Phát triển hệ thống quan trắc tự động.

Đối với Cao Bằng, đây là nền tảng để xây dựng đường cong mưa cường độ - thời đoạn (IDF), mô hình ngập lụt và hệ thống cảnh báo mưa lũ, hướng tới quản trị đô thị dựa trên dữ liệu (OECD, 2019).

4.5. Thể chế - Quản trị

Thể chế - Quản trị là tầng dẫn dắt bảo đảm phối hợp theo lưu vực và huy động nguồn lực triển khai, bảo đảm khả năng điều phối và vận hành hệ thống thích ứng. Các quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật Đê điều; Luật Tài nguyên nước (2023) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2019, sửa đổi 2025) cho phép:

• Quản lý tài nguyên nước theo lưu vực,
• Phân cấp trách nhiệm quản trị,
• Huy động nguồn lực tài chính cho thích ứng.

Đối với Cao Bằng, tầng này tạo điều kiện hình thành cơ chế điều phối nước cấp tỉnh và tăng cường liên kết giữa các khu vực thượng - trung - hạ lưu theo hướng quản lý tổng hợp tài nguyên nước (GWP, 2014). [20].

V. KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH VÀ LỘ TRÌNH TRIỂN KHAI

5.1. Đánh giá nền tảng pháp lý và khoảng trống thực thi theo khung 4 tầng

Tiếp cận lãnh thổ 4 tầng cho thấy Việt Nam hiện đã hình thành nền tảng pháp lý tương đối đầy đủ để triển khai mô hình đô thị thích ứng với BĐKH cực đoan tại Cao Bằng, đặc biệt ở nhóm công cụ quy hoạch – đầu tư hạ tầng – tổ chức quản lý. Khung này giúp gắn logic tự nhiên của LVS với hệ thống quy định hiện hành, qua đó định hướng chuyển từ tư duy “phòng chống” sang quản trị rủi ro và thích ứng [13].

Đánh giá mức độ hoàn thiện pháp lý theo khung lãnh thổ 4 tầng

• Tầng 1 - Không gian: Khá đầy đủ, nhưng thiếu ràng buộc mạnh về phân vùng ngập và hành lang thoát lũ.
• Tầng 2 - Hạ tầng: Tương đối đầy đủ, song danh mục đầu tư còn thiên về giải pháp “cứng”, chưa ưu tiên hạ tầng xanh.
• Tầng 3 - Dữ liệu: Đang hoàn thiện, nhưng dữ liệu KTTV - dữ liệu rủi ro còn phân tán, chia sẻ và liên thông hạn chế.
• Tầng 4 - Thể chế: Khung chung rõ, tuy nhiên điều phối theo lưu vực và liên ngành còn yếu, đặc biệt giữa thượng – trung – hạ lưu.

Điểm hạn chế nổi bật không nằm ở từng tầng riêng lẻ, mà nằm ở “khoảng trống vận hành” giữa các tầng: quy hoạch chưa tạo ràng buộc thực thi đối với phân vùng ngập; đầu tư hạ tầng còn nặng giải pháp công trình và thiếu cơ chế ưu tiên hạ tầng xanh; dữ liệu KTTV - rủi ro chưa được chuẩn hóa để dùng chung; và cơ chế điều phối theo lưu vực chưa đủ năng lực kết nối, tổ chức hành động thống nhất theo chuỗi thượng - trung - hạ lưu [20].

5.2. Định hướng chính sách cho Cao Bằng

Từ khung lãnh thổ 4 tầng và kinh nghiệm quốc tế, có thể rút ra một số định hướng chính sách trọng tâm nhằm triển khai mô hình đô thị thích ứng khí hậu tại Cao Bằng:

1. Chuyển từ quy hoạch truyền thống sang quy hoạch tích hợp theo rủi ro và lưu vực: Việc lồng ghép bản đồ ngập lụt, bùn và sạt lở vào quy hoạch tỉnh, quy hoạch chung xã là cần thiết để kiểm soát phát triển tại các thung lũng ven sông và hành lang thoát lũ.

2. Phát triển hạ tầng linh hoạt kết hợp công trình và giải pháp dựa vào tự nhiên: Ưu tiên chuỗi giải pháp “giữ - thấm - trữ - trễ - xả”, bao gồm hồ điều hòa, vùng trữ nước, hành lang thoát lũ và hạ tầng xanh, phù hợp với đặc thù sông suối dốc và khả năng trữ nước hạn chế của Cao Bằng.

3. Tăng cường quản trị dựa trên dữ liệu khí tượng - thủy văn: Đẩy mạnh xây dựng cơ sở dữ liệu mưa - dòng chảy, mô hình ngập và hệ thống cảnh báo sớm nhằm hỗ trợ ra quyết định trong quy hoạch và vận hành đô thị.

4. Thiết lập cơ chế điều phối đa cấp theo lưu vực sông: Tăng phối hợp thượng–trung–hạ lưu để giảm lũ quét, ngập lụt, sạt lở; đồng thời xây dựng cơ chế hợp tác, chia sẻ dữ liệu thủy văn xuyên biên giới giữa Cao Bằng và Quảng Tây.

Những định hướng này sẽ góp phần chuyển từ tư duy phòng chống sang quản trị rủi ro và thích ứng, phù hợp với đặc thù đô thị miền núi trong bối cảnh biến đổi khí hậu.

5.3. Phân kỳ thực hiện và danh mục dự án ưu tiên

Sau khi sắp xếp lại đơn vị hành chính năm 2025, Cao Bằng có 56 đơn vị cấp xã (53 xã và 3 phường), trong đó phần lớn các thị trấn trước đây trở thành trung tâm xã hợp nhất. Sự thay đổi này làm biến đổi không gian quản trị đô thị và đặt ra yêu cầu tăng cường năng lực thích ứng với biến đổi khí hậu [9]. Điều chỉnh Quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021–2030, tầm nhìn đến năm 2050, được xác định theo nguyên tắc:

• Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống quy hoạch quốc gia;
• Tăng cường liên kết vùng và kết nối quốc gia;
• Phát huy vai trò của Cao Bằng như một cửa ngõ quốc tế vùng miền núi phía Bắc.

Trong bối cảnh đó, để hiện thực hóa Quy hoạch tỉnh đồng thời nâng cao khả năng chống chịu của hệ thống đô thị trước các hiện tượng khí hậu cực đoan, việc tổ chức triển khai theo khung lãnh thổ 4 tầng cần được thực hiện thông qua:

1) Lộ trình triển khai theo giai đoạn;

2) Xác lập danh mục dự án ưu tiên mang tính nền tảng

Bảng 5: Lộ trình triển khai theo giai đoạn - Từ 2026 đến 2050

Cùng với đó, tỉnh Cao Bằng có thể chọn 8 dự án trọng điểm cho giai đoạn 2026–2030 để đưa vào danh mục ưu tiên của đồ án:

1. Phân vùng rủi ro ngập - bùn - sạt theo tiểu lưu vực sông Bằng, Gâm, Quây Sơn.
2. Hành lang thoát lũ & quỹ đất vùng đệm ngập đô thị.
3. Xây dựng hệ thống hồ điều hòa / không gian trữ nước (ưu tiên ĐT Cao Bằng).
4. Cải tạo thoát nước và xử lý điểm ngập trọng yếu.
5. Kiểm soát bùn thượng lưu (bẫy bùn + ổn định sườn dốc).
6. Cơ sở dữ liệu Khí tượng thủy văn - rủi ro + Cường độ - Thời đoạn - Tần suất mưa địa phương IDF (Intensity - Duration - Frequency)
7. Mô hình ngập 2D + cảnh báo sớm tại các điểm nóng.
8. Ban điều phối theo lưu vực + Quy trình vận hành mưa lũ + Đào tạo cán bộ cấp cơ sở.

KẾT LUẬN

Đối với các đô thị miền núi như Cao Bằng, thích ứng với khí hậu cực đoan không còn là bài toán kỹ thuật thoát nước, mà là bài toán tổ chức lãnh thổ theo nước và quản trị rủi ro theo lưu vực. Tham luận này đề xuất chuyển từ tư duy “kiểm soát” sang “sống cùng nước”, thông qua mô hình lãnh thổ thông minh vận hành trên khung 4 tầng: quy hoạch dựa trên rủi ro, hạ tầng xanh–xám linh hoạt, quản trị dựa trên dữ liệu và điều phối theo lưu vực.

Thông điệp cốt lõi là: khả năng chống chịu của đô thị miền núi không phụ thuộc chủ yếu vào quy mô công trình, mà vào năng lực tích hợp không gian - hạ tầng - dữ liệu - thể chế theo logic của nước.

Nếu được triển khai theo lộ trình, mô hình này có thể giúp Cao Bằng chuyển từ ứng phó bị động sang thích ứng chủ động, nâng cao khả năng chống chịu trước các cú sốc khí hậu trong dài hạn.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Luật số 60/2020/QH14: Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật Đê điều

2. Quốc hội (2023), Luật Tài nguyên nước.

3. Quốc hội (2017, 2025), Luật Quy hoạch

4. Quốc hội (2024, sửa đổi 2025), Luật quy hoạch đô thị và nông thôn

5. UBND tỉnh Cao Bằng (2/2026), Thuyết minh tổng hợp “Điều chỉnh quy hoạch hoạch tỉnh Cao Bằng thời kỳ 2021 – 2030 tầm nhìn đến 2050”

6. UBND tỉnh Cao Bằng (2017), Thuyết minh chương trình phát triển đô thị tỉnh Cao Bằng đến năm 2030

7. UBND tỉnh Cao Bằng (2024), Kế hoạch số 1149/KH-UBND ngày 15/5/2024 về phòng, chống thiên tai năm 2024.

8. UBND tỉnh Cao Bằng (2020), Báo cáo tổng hợp đánh giá khí hậu tỉnh Cao Bằng

9. UBND tỉnh Cao Bằng (12/2025), Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2025, phương hướng, nhiệm vụ năm 2026

10. Nguyễn Vũ Phương. TC Xây dựng (11/2025). Đô thị thông minh và nông thôn thông minh trong bối cảnh chính quyền hai cấp: Tiếp cận tích hợp và chuyển đổi số lãnh thổ.

11. Nguyễn Vũ Phương. TC Xây dựng (12/2025). Lãnh thổ thông minh trong quy hoạch tích hợp và quản trị lưu vực sông ba dưới tác động biến đổi khí hậu

12. Alfonso Vegara, Juan Luis de las Rivas (2018), SUPERCITIES – Territorial Intelligence

13. World Bank (2019), Urban Flood Risk Handbook: Assessing Risk and Identifying Interventions

14. European Commission (2007). Directive 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks (Floods Directive).

15. CIRIA (2015), The SuDS Manual (C753).

16. U.S. Environmental Protection Agency (US EPA) (cập nhật 2026). Green Infrastructure.

17. OECD (2011). Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach.

18. UNDRR (2015). Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030.

19. Komninos, N (2015). The Age of Intelligent Cities: Smart Environments and Innovation-for-all Strategies. (Routledge).

20. Global Water Partnership (GWP) (2014). Integrated Water Resources Management (IWRM) Framework.

22. Rijke, J., van Herk, S., Zevenbergen, C., & Ashley, R. (2012). Room for the River: Delivering integrated river basin management in the Netherlands. International Journal of River Basin Management.

23. World Bank (2021), Xiawei LiaoMarcus J. Wishart, Nature-based solutions in China: Financing “sponge cities” for integrated urban flood management

24. Navío-Marco, J, Rodrigo-Moya, B., & Gerli, P. Land Use Policy (2020), The rising importance of the “smart territory” concept: Definition and implications.

25. OECD. (n.d.). Applying the OECD Principles on Water Governance to Floods: A Checklist for Action. OECD Studies on Water.

26. Global Water Partnership – Technical Advisory Committee (GWP-TAC). (2000). Integrated Water Resources Management.

27. Israa H. Mahmoud, Eugenio Morello, Fabiano Lemes de Oliveira, Davide Geneletti, (Springer 2022), Nature-based Solutions for Sustainable Urban Planning